רביזיה ביטחונית עכשיו: שר הגנה במקום שר ביטחון והוספת שר ביטחון לאומי

פתיחה

אסון 7 באוקטובר הוא תוצאה של שני מחדלים מצטברים: מחדל הסבתו העצמית של צה״ל, בראשית המאה, מצבא הכרעה לצבא הרתעה; ומחדל התעלמותו — או אי־מודעותו — של הדרג המדיני להסבה זו, אשר שללה מישראל את האפשרות לממש את תפיסת ההגנה הלאומית: הסרת איומים אפשריים מחוץ לגדר במלחמת מנע יזומה על־ידי ישראל.

תוצאתם של שני המחדלים הייתה התשה ארוכת שנים של העורף הישראלי בירי־מנגד; שלילת היכולת להסיר מראש את איום כיבושם של יישובים בצפון ובדרום המדינה בידי כוחות מתמרנים של האויב באמצעות מלחמת מנע יזומה; וכן שלילת היכולת למנוע את כיבושם במתקפת פתע של האויב — כפי שאירע ב־7 באוקטובר. מדובר במחדל מתמשך, שתוצאותיו ניכרו כבר בכישלונה של ישראל להכריע את חיזבאללה במלחמת לבנון השנייה ואת חמאס במבצע “צוק איתן”, והן מתגלמות באסון 7 באוקטובר עצמו ובקשיי צה״ל להסיר את האיומים מרצועת עזה ומלבנון גם לאחריו.

המונופול של מערכת הביטחון והיעדר היפכא מסתברא

בישראל אין גוף קברניטי עצמאי שמאתגר באופן שיטתי את תפיסות משרד הביטחון וצה״ל. המל״ל, כגוף מטה פקידותי של ראש הממשלה, לא מילא ייעוד זה. בהיעדר היפכא מסתברא מוסדי, המערכת המבצעת מגדירה לעצמה גם את הבעיה, גם את הפתרון וגם את מדדי ההצלחה. כך נוצר ואקום ביקורתי המאפשר לקיבעונות תפיסתיים להתמסד לאורך שנים.

תוצאה ישירה של מצב זה הם מצבים אסטרטגיים חדשים שצה״ל התקשה - כפי שמלמדת ההיסטוריה - לספק להם פתרונות אסטרטגיים נדרשים: לאחר מלחמת ששת הימים בחר צה״ל להיערך לאורך תעלת סואץ, להקים את קו ברלב היקר ולנהל לאורכו מלחמת התשה ממושכת ורבת אבדות — מהלך שניתן היה למנוע אילו היה מאמץ תפיסת הגנה בעומק סיני, כמתחייב מתורת ההגנה ההכרעתית. במקביל, ישראל לא החליפה את אסטרטגיית ההגנה שנועדה למציאות של חוסר עומק אסטרטגי גם לאחר שנוצר לה עומק בעקבות 1967, והמשיכה לפעול לאור הנחות שהתאימו למציאות שחלפה — מה שהוביל לחוסר מוכנותה ב־1973. היערכות עבת חתימה בקו הסגול בלבנון, בניגוד לתורות הלחימה במרחבים מוכי גרילה וטרור, הזמינה שחיקה מתמשכת של צה״ל בידי טרור שיעי, עד שנאלץ לסגת בחיפזון לקו הבינלאומי; אל הוואקום שנוצר נכנס חיזבאללה שהפך את גבול הצפון לחזית מאוימת, תחילה בירי-מנגד ובטרור של מחבלים בודדים ובהמשך בכבושם של ישובים ע"י כוחות מתמרנים. לכל אלה נוספה הסתמכות עקבית על שתי הנחות יסוד הסותרות את עקרונות המלחמה וכלליה: ש“צה״ל מרתיע” וש“המודיעין יתריע” — הנחות שהצדיקו דחיית הכרעה והחליפו מוכנות מבצעית מתמדת באמון עיוור במנגנוני התרעה מודיעינית שכשלונותיהם להתריע בישראל כבעולם, חקוקים באבן.

עומק הכשל אינו מבצעי בלבד, אלא גם מקצועי־אינטלקטואלי: ליקויים חמורים בהכשרה למצביאות הפכו את צה"ל לטרף קל לאימוץ תפיסות זרות וחסרות תוקף מבצעי, שהסבו אותו לצבא הרתעה, לאימוץ דוקטרינת מערכה מנותקת מהמציאות, להסתמכות מופרזת על טכנולוגיה והחדירו לתוכו ערכי 'רוח צה"ל' המתנגשים חזיתית בייעוד צה"ל להכריע את האויב ולנצחו בעומק שטחיו, בעקרונות המלחמה האוניברסאליים ובתורת הפיקוד הייחודית שלו. 

לחולשה המקצועית תרמה גם הכנסתם לצה"ל של יועצים אזרחיים בתחומי הארגון, המנהיגות וההדרכה בגרסתם האזרחית – תחומים שהמפקדים נדרשים להיות מומחים בהם בעצמם, אך לא בגרסתם האזרחית אלא הצבאית, הנגזרת מעקרונות המלחמה ותואמת לתורות הלחימה, הפיקוד והשליטה. עוד תרמו לכך הצבת מומחי חקר ביצועים וטכנולוגיה בצמתים שבהם נדרשת מומחיות באמנות המלחמה ובהיסטוריה צבאית, והרחקת טיפוסים לא־קונפורמיסטיים – משאב הנשמר בקפדנות בכל צבא מקצועי. התוצאה היא חשיבה מצביאית המתקשה לבחון באופן ביקורתי תיאוריות אופנתיות וטכנולוגיות מפתות, להגיב נכון למציאות משתנה, ולזהות ולבלום סטיות עומק בזמן תגובה רלוונטי.

מן הכשל לפתרון: הצורך בגוף מאתגר חיצוני

נוכח איכותה הטעונה שיפור של החשיבה המצביאותית בצה״ל, אין די בקריאה לשיפור פנימי או ברפורמות נקודתיות במערכת ההכשרה והפיקוד. גם אם תהליך כזה יחל לאלתר, מדובר במהלך ארוך שנים, שבמהלכו המדינה תוסיף להיות חשופה להשלכות מונופול תפיסתי מתמשך. במציאות זו נדרש להעמיד מול מערכת ההגנה גוף מאתגר, עצמאי ובעל סמכות רעיונית, אשר יוכל לבקר, להתריס ולהציב חלופות תפיסתיות מחוץ לאופק החשיבה הצבאי. הדרך הנכונה לעשות זאת אינה בהמצאת מודל תאורטי חדש, אלא באימוץ עיקרון מוכח: הבחנה מוסדית ברורה בין קברניטיות לבין ביצוע, כפי שמתקיימת במערכת האמריקנית — ותרגומו למבנה הממשלי של מדינת ישראל.

המודל האמריקני: הבחנה מוסדית בין קברניטיות לביצוע

במערכת האמריקנית מתקיימת הבחנה חדה בין עיצוב המדיניות הקברניטית הכוללת לבין מימושה הסקטוריאלי. הנשיא, בסיוע היועץ לביטחון לאומי, מגבש את תפיסת האינטרס הלאומי, את היררכיית היעדים ואת האיזון בין הכלים המדינתיים — צבאיים, דיפלומטיים, כלכליים ומשפטיים. היועץ לביטחון לאומי אינו פקיד מתאם ואינו שלוחה של משרדי הביצוע, אלא גורם קברניטי עצמאי שתפקידו לנסח את התמונה הכוללת, לאתגר תפיסות קיימות, ולוודא שהמדיניות הסקטוריאלית נגזרת מן המדיניות הלאומית ולא להפך.

מזכיר המדינה ושר ההגנה אינם מגדירים את המדיניות הכוללת, אלא מתרגמים אותה בתחומיהם למדיניות דיפלומטית ולמדיניות צבאית. כאשר מתגלעות סתירות בין תפיסותיהם או בין תכניותיהם לבין הכיוון האסטרטגי שנקבע, הסוגיה אינה נפתרת בפשרה בירוקרטית, אלא מובאת להכרעת הנשיא כהכרעה מדינתית כוללת. כך נשמר עקרון עליונות הקברניטיות על המקצוע, והמערכת מוגנת מפני השתלטות אינרציות ארגוניות על כיוון הפעולה הלאומי.

ייחודו של היועץ לביטחון לאומי טמון גם בתפקידו כהיפכא מסתברא מוסדי של מערכות הביצוע. הוא מחויב לאתגר הנחות יסוד, להציף עיוותי חשיבה, ולבחון האם תכניות המשרדים משרתות את יעדיה של המדינה או את נוחותם של הארגונים. במובן זה, תפקידו אינו להרגיע את המערכת אלא להקשות עליה — לא כדי לשתקה, אלא כדי לחדד את הכרעתה. הקריירות של הנרי קיסינג’ר וקונדוליסה רייס ממחישות עיקרון זה היטב. מערכת בריאה אינה חוששת מביקורת מערכתית; היא ממסדת אותה כמנוע של מנהיגות וביצוע איכותי.

אין מדובר בהעתקה של המודל האמריקני לישראל, אלא בהפנמת עיקרון מבני: קיומה של פונקציה קברניטית עצמאית, בעלת סמכות רעיונית ומעמד מוסדי, המאתגרת את מערכות הביצוע, מגנה על שלמות המדיניות הלאומית, ומבטיחה שהמדינה אינה נגררת אחרי המערכת המבצעת אלא מובלת בידי הנהגה אסטרטגית.

תרגום המודל למערכת הישראלית: משרד ביטחון לאומי לצד משרד הגנה

החלת העיקרון האמריקני בישראל אינה מחייבת העתקה מוסדית, אלא אימוץ ההבחנה המהותית בין קברניטיות לבין ביצוע. לשם כך נדרש שינוי מבני כפול: הקמת משרד ביטחון לאומי עצמאי, והסבת משרד הביטחון הקיים למשרד הגנה במובנו המקצועי־הצבאי. כחלק מהסדרה מושגית זו, השר האחראי על ביטחון הפנים צריך לחזור לשמו המקורי — שר המשטרה או שר להגנת פנים — ובכך להשיב את המונח "ביטחון לאומי" למקומו הראוי כביטוי לאסטרטגיית-על.

משרד הביטחון הלאומי (National Security) יהיה הגוף האחראי לעיצוב תפיסת הביטחון הלאומי ותפיסת ההגנה הלאומית (National Defense) של ישראל. תפקידו לגבש, לעדכן ולתחזק תפיסת־על מדינתית הכוללת הגדרת אינטרסים לאומיים, היררכיית איומים והזדמנויות, עקרונות פעולה, ואיזון בין כלל העוצמות: צבאיות, מדיניות, כלכליות, חברתיות, משפטיות וטכנולוגיות. המשרד יכין חלופות אסטרטגיות להכרעת הממשלה, יציב ביקורת שיטתית על תפיסות קיימות, וישמש היפכא מסתברא מוסדי מול משרדי הביצוע — ובראשם משרד ההגנה ומשרד החוץ.

בראש משרד הביטחון הלאומי יעמוד שר בעל סמכות פוליטית מלאה. כדי להבטיח את עליונות הדרג המדיני הנבחר ולמנוע יצירת מוקד כוח פוליטי מתחרה, רצוי ששר זה יהיה דמות מקצועית בעלת מומחיות רב-תחומית באסטרטגיה ובמדעי החברה והרוח, הנהנית מאמונו וגיבויו של ראש הממשלה. תפקידו אינו לנהל מערכות, אלא לאתגרן; לא רק לתאם ביניהן, אלא להעמידן לביקורת קברניטית; ולא לייצר קונצנזוס, אלא לאפשר הכרעה מושכלת. המל״ל הקיים יכול לשמש בסיס ארגוני למשרד זה, אך עליו לעבור מהפך מתפקוד פקידותי־מטהי למוקד חשיבה מנהיגותי בעל יכולת מחקר, גיבוש תפיסות והצבת חלופות אמיתיות.

בניגוד למערכת האמריקנית שבה הנשיא מכריע, בישראל ההחלטות מתקבלות בהצבעה. במבנה זה, חיכוך פוליטי ומקצועי בין שר הביטחון הלאומי לשר ההגנה הוא חיובי ומתבקש, שכן הוא יציף בעיות ועיוותי חשיבה בפני הקבינט לפני קבלת החלטות. שר הביטחון הלאומי איננו גרסה מורחבת של ראש המל״ל, ואינו אמור לשמש פקיד־מטה נוסף של ראש הממשלה. בניגוד למל״ל, שתפקידו מטבעו לתאם, לרכז ולתמוך בהחלטות הדרג המדיני, השר לביטחון לאומי הוא גורם קברניטי עצמאי, בעל אחריות פוליטית ישירה וסמכות להציג עמדות חלופיות גם מול ראש הממשלה עצמו. ייעודו אינו ליישר קו עם הנהגת היום, אלא לאתגר אותה, להציף סתירות בין יעדיה המוצהרים לבין מדיניותה בפועל, ולהעמיד לבחינה ביקורתית את הנחות היסוד שעליהן נשענת ההכרעה הלאומית.

שר הביטחון הלאומי יניח את תפיסת הביטחון הלאומי — שמעולם לא נוסחה במסמך מדינתי, וחיוני לנסחה כעת — וכן את תפיסת ההגנה הלאומית שנוסחה ועובדה בשנות החמישים, אך מחייבת בחינה מחודשת והתאמה למציאות העכשווית, כבסיס מחייב לעבודת משרדי הממשלה ומשרד ההגנה וצה״ל. הוא יותיר למערכת הצבאית לתרגם את אסטרטגיית ההגנה העדכנית לתוכניות לבניין, ארגון והפעלת הכוח. הוא לא יכין תוכניות מבצע צבאיות חלופיות לאלה שיגובשו במטכ״ל, ולא יקים מערכת פיקודית מקבילה. תרומתו תהיה בבחינה קפדנית של מידת התאמתן של תוכניות צה״ל ליעדים המדיניים שנקבעו ולמגבלות שהדרג המדיני מטיל על הפעלת הכוח, באופן שיאפשר למערכת הצבאית לדייק את תכניותיה ולהעמידן במבחן העליון של הדבקות במטרה.

מנגנון קברניטי מסוג זה, אילו היה קיים, היה מזהה כמעט מיד את הסבתו העצמית של צה״ל מצבא הכרעה לצבא הרתעה, ומתריע על הסתירה העמוקה בינה לבין תפיסת ההגנה הלאומית. הוא היה ממליץ לראש הממשלה לקרוא לשר ההגנה לתקן את המחדל בשלביו הראשונים, ולא לאפשר את גרירתו לאורך שנים. בפועל, הכשל נחשף לעין כל רק לאחר מלחמת לבנון השנייה, ובעיקר בדוחות הוועדות שחקרו את המערכה והנחו את צה״ל לשוב ולהסב עצמו לצבא מכריע. בהיעדר מנגנון מדינתי שיבטיח יישום שיטתי של המלצות אלה ברמה הקברניטית, הפער בין תפיסה לביצוע נותר בעינו כעשרים שנה — עד שהתפרץ מחדש באסון 7 באוקטובר.

תפקידו של שר הביטחון הלאומי כהיפכא מסתברא וכגורם מאתגר לא יוגבל לעוצמה הצבאית בלבד. ביטחון לאומי הוא מארג של עוצמות — חברתיות, כלכליות, מדיניות־דיפלומטיות, מוסריות וטכנולוגיות — והכשל הקברניטי אינו מצוי רק בהפעלת הכוח, אלא גם באיזון שביניהן. לפיכך, השר לביטחון לאומי יידרש לבחון גם את השלכות המדיניות הכלכלית על חוסן המדינה, את מצבה של הלכידות החברתית, ואת תרומת מדיניות החוץ לחופש הפעולה האסטרטגי ולעוצמתה הכוללת של ישראל. בכך יהפוך המשרד לביטחון לאומי למוקד אינטגרציה קברניטי אמיתי — לא כמנגנון תיאום, אלא כמנגנון ביקורת והכרעה.

ניתוח מבני: בין חזון למציאות פוליטית

חשוב להדגיש כי בניגוד לדינמיקה בפוליטיקה האמריקנית, בזו הישראלית קיים ספק רב אם השר לביטחון לאומי יוכל לממש את רעיונותיו במלואם. המבנה הקואליציוני והמשילות הישראלית מחייבים פשרות מובנות מאליהן. עם זאת, גם אם אותם רעיונות יעברו רידוד פוליטי משמעותי בתהליך היישום, חשיבותם נותרת בעינה: הם מציבים נקודת ייחוס (Benchmark) ברורה. נוכחותה של נקודת ייחוס זו מאפשרת למקבלי ההחלטות ולציבור להבין את משמעות הסטייה הפוליטית הבלתי נמנעת, הנובעת ממבנה הממשל ומהצורך באיזונים ובלמים בתוך המערכת הישראלית.

יתרה מכך, אילו פונקציה קברניטית כזו הייתה קיימת לאורך השנים, ייתכן שגם המשבר החברתי העמוק שנוצר סביב יחסי הרשויות והאיזון ביניהן היה מזוהה בשלב מוקדם ומטופל בעיתו. גוף המחויב לבחינת ביטחון המדינה במכלול עוצמותיה היה עשוי להתריע בזמן על שינויים דוקטרינריים עמוקים במערכת המשפט, בדומה למהפכה הדוקטרינרית שהתרחשה בצה"ל, אשר גרמו לשחיקת האמון במערכת המשפט, שחקו את הלכידות הלאומית, פגעו באמון הציבור בשלוש הרשויות, והעצימו את הסכנות האסטרטגיות הטמונות בהעמקת קיטוב פנימי מתמשך. משברים מסוג זה אינם “עניינים אזרחיים” שוליים; הם פוגעים ישירות בכושר העמידה של המדינה וביכולתה לממש את יעדיה הלאומיים.

סיכום – השבת האחריות הקברניטית למדינה

ריבונות מדינתית איננה נמדדת רק בכוח צבאי, אלא ביכולת לעצב תפיסה לאומית כוללת, להציב ביקורת מערכתית אמיצה, ולהבטיח תרגום עקבי של יעדים מדינתיים למעשי ביצוע. הפרדת הסמכויות בין ביטחון לאומי (National Security) להגנה לאומית (National Defense), והקמת משרד ביטחון לאומי עצמאי לצד משרד הגנה מקצועי, אינן רפורמה אדמיניסטרטיבית אלא תיקון יסודי מהותי של מבנה האחריות הקברניטית של מדינת ישראל. במילים אחרות: הרפורמה איננה שינוי ארגוני — היא השבת האחריות לדרג המדינתי.

לבסוף, אין כל הצדקה להמתין לדוח ועדת החקירה העתידית כדי להתחיל בתיקון המבני הנדרש. ועדות חקירה נועדו לברר אחריות, לא לעצב מבני שלטון ותפיסות קברניטיות. עצם קיומו של כשל עומק מתמשך — כפי שנחשף לאורך עשורים והגיע לשיאו באסון 7 באוקטובר — מחייב פעולה מיידית. נכון להקים כבר עתה צוות מדינתי־מקצועי לבחינת הקמת משרד ביטחון לאומי, הסבת משרד הביטחון למשרד הגנה, והחזרת השר הממונה על המשטרה לתפקידו המקורי כשר משטרה או שר להגנת פנים. הצוות יופקד על גיבוש מתווה חקיקה ומבנה סמכויות, ולהצבת לוח זמנים ברור ליישום. דחייה נוספת בשם “המתנה למסקנות” אינה זהירות — היא המשך ישיר של אותו דפוס הימנעות קברניטית שתרם להיווצרות הכשל מלכתחילה.