מיהם קובעי מדיניות הביטחון בישראל וכיצד היא נקבעת?
ב־10 באוגוסט פרסמה כתבת של אתר "מאקו" ידיעה קצרה כי "על הרמטכ"ל והממשלה להשיב לבג"ץ עד 24 באוגוסט כיצד ובפני מי נדרש להצדיק את האופן שבו מופעל שיקול הדעת בכל הנוגע לקביעת התנאים לסיום המלחמה ולשחרור החטופים". ניסוח זה, גם אם עוסק באירוע אקטואלי נקודתי, מציף שאלה עקרונית: מי הם קובעי מדיניות הביטחון של ישראל, וכיצד היא נקבעת בפועל?
התשובה מוגדרת בצורה הברורה ביותר בספר תורת המבצעים של צה"ל (מהדורת ספטמבר 2007) — מסמך שעל פי הוראות הפיקוד העליון הוא מחייב את כלל הדרגים ודינו כדין חוק מדינה. המסמך מסווג כבלמ"ס (בלתי מסווג). על פי תורה זו, הביטחון הלאומי מתחלק לשתי רמות החלטה: רמת האסטרטגיה־רבתי ורמת האסטרטגיה הצבאית.
רמת האסטרטגיה־רבתי
הגורם המחליט הוא הממשלה. רמה זו נועדה להגדיר את המטרות והאינטרסים הלאומיים החיוניים ולנצל את משאבי הלאום כדי לקדמם ולהגשימם. תפקידי הרמה כוללים:
הגדרת האינטרסים הלאומיים החיוניים.
קביעת מטרות לאומיות וגזירת יעדים מדיניים רלוונטיים.
יצירת הסכמה מדינית עם בעלות ברית למניעת פגיעה באינטרסים הלאומיים.
החלטה על שימוש בכלים כלכליים לשעת חירום ועל כלים צבאיים, כלכליים או אחרים (באופן משולב או בנפרד, אם לא צלחה הדרך שנבחרה בדרכים אחרות).
קביעת האילוצים להפעלת הכוח, כגון, היקף גיוס מילואים, לוחות זמנים, הגבלות חוקיות וכלכליות.
הקצאת המשאבים הנחוצים למימוש היעדים הללו.
רמת האסטרטגיה הצבאית
הגורם המחליט הוא הרמטכ"ל, כאשר הממשלה מאשרת את החלטותיו. כחריג, אפשר שהמחליט יהיה הדרג המדיני. רמה זו עוסקת ביעדים הצבאיים הנגזרים מהיעדים המדיניים, במבנה הכוחות וביכולותיהם, ובהפעלת הכוח הצבאי לשם השגת היעדים. היא מגדירה את היעדים הצבאיים ואת הדרכים הצבאיות להשגתם, תוך הבטחת תרומת ההכרעה הצבאית להכרעה הכוללת במלחמה. זוהי משימה שנקבעת ברמה ובהיבט הכלל־צבאיים. בצה"ל, המפקדה הכללית, ובראשה הרמטכ"ל, היא שמנהלת את רמת האסטרטגיה הצבאית. תפקידי הרמה כוללים:
קביעת יעדים צבאיים־אסטרטגיים שיש בהם כדי לתרום להשגת היעדים שקבעה האסטרטגיה־רבתי.
הגדרת מצב הסיום (end-state) שמשקף את השגתם של היעדים הללו.
קביעת תוכנית בניין הכוח הצבאי ומימושה, לרבות התפיסות, התורה הצבאית, ארגון הצבא, האימונים, פיתוח כוח האדם ופיתוח האמצעים והנשק.
קביעה וניהול של המבצעים להשגת היעדים האסטרטגיים.
קביעת מערכת המלחמה וחלוקתה לזירות, תוך הגדרת מפקד לכל אחת.
הקצאת משאבים — כוחות ואמצעים — למפקדות המופעלות.
הגדרת המגבלות והאילוצים החלים על הכוחות נוכח המגבלות הפוליטיות, הכלכליות והחוקתיות, תוך עיגונם בהוראות מפורשות.
תיאום בין הרמות
המעבר בין שתי הרמות אינו חד. הדרג המדיני אינו יכול לגבש את מדיניותו ללא קבלת נתונים והמלצות מהדרג הצבאי, והדרג הצבאי אינו מסוגל לגבש את האסטרטגיה להפעלת צה"ל ללא הבנה עמוקה של מדיניות הדרג המדיני, אילוציו והסיבות להכתבתם לצה"ל. משמעות הדבר היא צורך בקיום שיח מתמשך בין הדרגים, שחלקו אינטימי בין ראש הממשלה ושר הביטחון לרמטכ"ל. מסיבה זו, ניהול המלחמה ברמת האסטרטגיה־רבתי מתנהל בקרבה פיזית ככל האפשר לניהולה ברמה הצבאית. עם זאת, ברור כי מנהל המאמץ המדיני הוא ראש הממשלה, ומנהל המאמץ הצבאי הוא הרמטכ"ל.
מבחינה חוקית, ההחלטות המתקבלות במלחמה צריכות להיות תוצאה של איזון בין שלוש מערכות חוקים:
תורות הלחימה של צה"ל, שדינן כדין חוק מדינה.
ערכיה של מדינת ישראל, הקבועים במגילת העצמאות ושחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מקנה להם מעמד של חוקה.
דיני המלחמה.
המומחה לתורות הלחימה ולדיני המלחמה הוא הרמטכ"ל, בסיוע וייעוץ של הפרקליט הצבאי הראשי. המומחה לערכי המדינה ולדיני המלחמה הוא היועץ המשפטי לממשלה. האחריות לקבלת החלטות מאוזנות ברמת האסטרטגיה־רבתי מוטלת על ראש הממשלה, וברמת האסטרטגיה הצבאית — על הרמטכ"ל.
ההיסטוריה מלמדת
במאה הקודמת, בעידן של מדיניות בינלאומית ריאלית שלא פסלה פתרון משברים בכוח צבאי, הדומיננטיות של הצבא הייתה כה גבוהה עד שלעתים טושטשה רמת האסטרטגיה־רבתי, והדרג הצבאי — בעולם ובצה"ל — היה הגורם המוביל בניהול המלחמה כפי שקרה לדוגמה ב"קדש" ובמלחמת ששת הימים. במאה הנוכחית, שבה המלחמה הפכה (עד המלחמה באוקראינה) לכמעט בלתי לגיטימית, והניצחון הוגדר במניעת מלחמה ובהשגת הסדרים מדיניים — הדומיננטיות עברה לידי הדרג המדיני.
חוסר הסכמה בין הדרגים אינו נדיר. לעיתים הדרג המדיני מכתיב מהלכים צבאיים קונקרטיים: בן־גוריון הורה על מבצע "נחשון" והורה לסגת מסיני לפני השלמת "חורב"; שר הביטחון מנע גיוס מילואים מלא בבוקר יום הכיפורים. בעולם, וינסטון צ'רצ'יל הנחה ישירות את מפקד הזרוע הימית הבריטית לפנות את הכוחות מדנקרק באמצעות צי של סירות דיג, ובמקביל הורה על משימת התאבדות בעיר קאלה: כוח בריטי־צרפתי נשלח לעכב בכל מחיר את התקדמות הגרמנים לעבר דנקרק. הכוח נלחם שלושה ימים מול עליונות מוחלטת, נהרג או נשבה כמעט כולו, אך העניק את פרק הזמן הקריטי שאפשר את "נס דנקרק".
סיכום
חלוקת התפקידים בין הדרג המדיני לדרג הצבאי ברורה לחלוטין. ראש הממשלה אמנם אינו, כמו בארצות הברית, המפקד העליון של הצבא שמוריד לרמטכ"ל פקודות, אך הוא מוסר לו הנחיות. מאחר והוא איננו חלק מצינור הפיקוד, ראש הממשלה גם לא יכול לעקוף את דרגי הצינור הפיקודי ולמסור הנחיות ישירות לדרג כפוף לרמטכ"ל. בשל אחריותו הכוללת לביטחון הלאומי ולניהולה של המלחמה כמאמץ לאומי כולל, שממנו נגזרות משימות הצבא — המילה האחרונה, כהנחיה ולא כפקודה, היא שלו.
ההיסטוריה היא שתקבע מי מבין השניים — ראש הממשלה או הרמטכ"ל — קיבל את ההחלטה הנכונה.
תגובות
הוסף רשומת תגובה